(Catatan Kritis atas Kedudukan, Kewenangan, dan Masa Depan Reforma Agraria di Indonesia)
Dalam kacamata pemerintah, Bank Tanah dibentuk untuk mengelola dan mendistribusikan tanah bagi berbagai kepentingan masyarakat. Persoalannya, negara pada saat yang sama juga membentuk kerangka hukum baru melalui Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria. Maka muncul pertanyaan mendasar: apakah Bank Tanah merupakan instrumen pelaksana Reforma Agraria, atau justru berpotensi mengambil sebagian kewenangan strategis Reforma Agraria?
Pertanyaan ini penting karena reforma agraria bukan semata-mata soal penyediaan tanah. Reforma agraria adalah upaya mengubah struktur penguasaan lahan yang timpang, menyelesaikan konflik agraria, dan memastikan tanah diredistribusikan kepada masyarakat yang kehilangan akses atasnya. Karena itu, perlu batas yang tegas: Bank Tanah adalah instrumen pengelolaan tanah, sedangkan lembaga Reforma Agraria adalah instrumen perubahan struktur agraria.
Perbedaan Paradigma
Bank Tanah berangkat dari paradigma land banking, yaitu menghimpun, memperoleh, mengelola, menyediakan, dan mendistribusikan tanah untuk kepentingan yang ditentukan negara. Orientasinya adalah ketersediaan dan pengelolaan tanah.
Reforma Agraria berangkat dari paradigma keadilan agraria. Ia tidak hanya bertanya apakah tanah tersedia, tetapi juga siapa yang menguasainya, bagaimana sejarah penguasaannya, siapa yang kehilangan hak atasnya, dan kepada siapa tanah itu seharusnya diberikan. Orientasinya adalah perubahan struktur penguasaan dan pemilikan tanah berdasarkan keadilan sosial dan ekonomi.
Perbedaan ini penting dipahami oleh seluruh petani dan masyarakat adat yang menjadi objek konflik agraria. Dengan paradigma yang berbeda, Bank Tanah tidak dapat dimaknai sebagai bagian dari Badan Reforma Agraria Nasional (BRAN) yang dibentuk Presiden.
Bank Tanah Bukan “Pemilik Baru” Tanah Negara
Bank Tanah bukan pemilik tanah dalam pengertian hak milik. Ia hanya instrumen negara dalam menjalankan Hak Menguasai Negara. Karena itu, pengelolaannya wajib tunduk pada Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dan prinsip-prinsip UUPA: tanah negara yang dikelolanya harus digunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Dari prinsip itu, pemerintah perlu menjawab dua pertanyaan secara utuh. Berapa luas tanah yang kini dimiliki atau dikelola Bank Tanah? Dan berapa luas yang benar-benar sudah dikembalikan dan diberikan kepada rakyat melalui Reforma Agraria?
Reforma Agraria Tidak Boleh Direduksi Menjadi Penyediaan Tanah
Menurut saya, inilah catatan paling penting. Reforma Agraria tidak boleh dipersempit menjadi rumus: Bank Tanah menyediakan tanah, pemerintah membagikannya, lalu selesai. Reforma Agraria sedikitnya harus mencakup penyelesaian konflik agraria melalui penataan ulang struktur penguasaan tanah, serta kepastian akses dan kepemilikan lahan minimum oleh masyarakat.
DPR sendiri, dalam pembahasan RUU Pengaturan Reforma Agraria, menempatkan penyelesaian konflik agraria sebagai salah satu tujuan utama, termasuk kemungkinan meninjau kembali hak atau izin yang bermasalah dan mengembalikan tanah kepada pihak yang berhak. Jika ke depan BRAN benar-benar menjalankannya, penyelesaian kasus-kasus konflik agraria akan segera terwujud.
Tumpang Tindih Kewenangan
Masalahnya, UU Pengaturan Reforma Agraria berpotensi menimbulkan tumpang tindih kewenangan antara Bank Tanah, Kementerian ATR/BPN, Badan Reforma Agraria, kementerian/lembaga sektoral, pemerintah daerah, dan lembaga penyelesaian konflik agraria. Ada kesan undang-undang ini tidak membagi kewenangan secara jelas. Akibatnya, masyarakat akan kembali menghadapi persoalan lama: banyak lembaga berwenang atas tanah, tetapi tidak satu pun benar-benar bertanggung jawab menyelesaikan akar konflik.
Siapa yang Menyelesaikan Konflik?
Di sinilah perbedaan fundamental Bank Tanah dan Badan Reforma Agraria. Bank Tanah tidak boleh menjadi hakim atas konflik yang menyangkut tanah yang dikelolanya sendiri.
Jika sebidang tanah berkonflik antara masyarakat dengan negara atau badan usaha, dibutuhkan lembaga dengan kewenangan khusus, seperti BRAN ke depan. Lembaga ini harus mampu melakukan investigasi; memeriksa riwayat penguasaan tanah, legalitas izin/hak, dan bukti penguasaan petani serta masyarakat adat; mengidentifikasi pelanggaran; melakukan mediasi dan koreksi administrasi; merekomendasikan pencabutan atau peninjauan hak/izin; menetapkan tanah sebagai objek reforma agraria; dan memastikan pemulihan hak masyarakat.
Fungsi penyelesaian konflik karena itu harus berada pada badan Reforma Agraria, bukan pada Bank Tanah yang merupakan agenda land market global.
Posisi yang Seharusnya
Hubungan Bank Tanah dan BRAN sebaiknya bukan hubungan subordinasi, melainkan hubungan antara instrumen dan pengarah kebijakan. Jika Pemerintahan Prabowo memutuskan Bank Tanah tetap dipertahankan, perannya adalah “penyedia dan pengelola sebagian Tanah Objek Reforma Agraria”. Sementara BRAN menjadi “pengarah, penentu kebijakan, pelaksana penataan struktur agraria, dan penyelesai konflik agraria.” Dengan desain ini, Bank Tanah tetap memiliki fungsi strategis di bawah kontrol langsung Presiden tanpa mengambil alih mandat Reforma Agraria.
Rekomendasi
UU Pengaturan Reforma Agraria perlu memuat ketentuan eksplisit sebagai berikut. Pertama, Bank Tanah bukan lembaga penyelesaian konflik agraria. Kedua, Bank Tanah wajib menyerahkan atau menyediakan tanah yang memenuhi kriteria Tanah Objek Reforma Agraria sesuai keputusan lembaga Reforma Agraria. Ketiga, status tanah yang dikelola Bank Tanah harus transparan dan dapat diawasi publik. Keempat, tanah yang berasal dari konflik agraria tidak boleh otomatis masuk menjadi aset atau kelolaan Bank Tanah sebelum status hak dan konfliknya diselesaikan. Kelima, keputusan redistribusi tanah harus didasarkan pada kepentingan Reforma Agraria, bukan kepentingan komersial atau optimalisasi aset. Keenam, BRAN merupakan badan dengan kewenangan lintas kementerian/lembaga, organisasi petani, dan masyarakat adat, yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden dalam menyelesaikan konflik serta menentukan subjek dan objek Reforma Agraria. Ketujuh, harus ada mekanisme pengawasan masyarakat yang melibatkan organisasi petani, masyarakat adat, akademisi, dan organisasi masyarakat sipil.
Penutup
Bank Tanah dapat menjadi salah satu instrumen pemerintah dalam Reforma Agraria, tetapi bukan cara yang tepat untuk menjalankannya. Ketersediaan tanah adalah syarat penting, bukan tujuan akhir. Tujuan akhirnya adalah perubahan struktur agraria yang timpang, penyelesaian konflik, pemulihan hak, redistribusi tanah, dan keadilan sosial bagi rakyat.
Jangan sampai Reforma Agraria hanya menghasilkan “Bank Tanah untuk rakyat”, tetapi gagal menghasilkan “struktur penguasaan tanah yang lebih adil bagi rakyat”. Negara harus memastikan tanah yang dihimpun dan dikelola Bank Tanah benar-benar menjadi alat untuk menjalankan amanat Pasal 33 ayat (3) UUD 1945: bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
*Penulis: Irwan Hamid (Ketua DPW SPI Sumatera Barat Periode 2013-2018)
