Oleh: Rahmi Suryanda Adha (Mahasiswa Magister Hukum Universitas Andalas)
Ribuan hektare sawah produktif di pinggiran kota-kota besar Indonesia berubah fungsi setiap tahun menjadi kawasan permukiman, industri, dan infrastruktur. Padahal negara sudah memiliki perangkat hukum yang keras untuk mengendalikannya. Persoalannya, penegakan di lapangan masih jauh dari tegas.
Fenomena ini paling terlihat di Pulau Jawa, lumbung padi utama Indonesia yang sekaligus menjadi pusat pertumbuhan properti dan kawasan industri. Sawah beririgasi teknis, yang semestinya menjadi aset strategis jangka panjang, kerap menjadi incaran pertama pengembang karena aksesibilitasnya baik dan harga tanahnya masih relatif murah dibanding lahan perkotaan.
Kalangan ekonom pembangunan dan pakar agraria menilai alih fungsi lahan bukan sekadar isu tata ruang, melainkan ancaman langsung terhadap ketahanan pangan—kemampuan negara menyediakan pangan yang cukup, aman, dan terjangkau bagi seluruh penduduk secara berkelanjutan.
Saat lahan produktif terus menyusut sementara jumlah penduduk terus bertambah, kesenjangan antara kebutuhan dan kapasitas produksi pangan domestik berpotensi melebar dan memaksa negara semakin bergantung pada impor. Proses alih fungsi lahan sawah, menurut para pakar, nyaris tidak bisa dibalik begitu terjadi.
Infrastruktur irigasi rusak, pola kepemilikan tanah berubah, dan nilai jual tanah melonjak sehingga tidak lagi ekonomis untuk dikembalikan menjadi lahan pertanian. Kondisi ini disebut sebagai kerusakan struktural yang bersifat permanen terhadap basis produksi pangan nasional.
Perangkat Hukum Sudah Tersedia
Indonesia sebenarnya memiliki serangkaian instrumen agraria yang, di atas kertas, cukup keras mengendalikan alih fungsi lahan pertanian. Fondasi filosofisnya bersumber dari Undang-Undang Pokok Agraria (UU No. 5 Tahun 1960), yang menegaskan tanah memiliki fungsi sosial dan pemanfaatannya harus sejalan dengan kepentingan masyarakat luas termasuk kepentingan pangan nasional bukan semata kepentingan pemilik atau investor.
Instrumen paling spesifik dan tegas ada pada Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (UU LP2B). Undang-undang ini lahir dari kekhawatiran serius terhadap degradasi dan fragmentasi lahan pertanian pangan akibat pertumbuhan penduduk dan ekspansi industri, dan secara eksplisit mengatur pengendalian alih fungsi lahan sebagai bagian dari upaya mewujudkan ketahanan dan kedaulatan pangan.
Ketentuan pidana dalam beleid ini tergolong berat. Pasal 44 melarang alih fungsi lahan pertanian pangan berkelanjutan, kecuali untuk kepentingan umum dengan syarat ketat.
Perseorangan yang melanggar terancam pidana penjara hingga 5 tahun dan denda hingga Rp1 miliar. Pihak yang tidak memulihkan lahan ke kondisi semula setelah dialihfungsikan bisa dijerat pidana penjara hingga 3 tahun dengan denda hingga Rp3 miliar.
Jika pelanggaran dilakukan oleh pejabat pemerintah misalnya menerbitkan izin alih fungsi secara menyimpang ancaman pidananya ditambah sepertiga dari hukuman pokok, dan pejabat penerbit izin yang menyalahi ketentuan dapat dipidana secara terpisah.
Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang menjadi pelengkap penting karena mewajibkan setiap rencana tata ruang wilayah (RTRW) memuat penetapan kawasan pertanian pangan berkelanjutan sebagai bagian dari zonasi yang mengikat secara hukum. Alih fungsi yang bertentangan dengan RTRW pada dasarnya sudah melanggar aturan sejak awal proses perizinan.
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2012 tentang Pangan turut menegaskan kewajiban negara menjaga ketersediaan lahan pertanian sebagai bagian dari pemenuhan hak atas pangan, yang dalam kerangka hukum Indonesia dipandang sebagai bagian dari hak asasi manusia.
Celah yang Melemahkan Penegakan
Pertanyaannya: jika perangkat hukumnya sekeras itu, mengapa alih fungsi lahan tetap masif terjadi? Pengamat kebijakan agraria menunjuk sejumlah celah. Pertama, pengecualian “kepentingan umum” dalam UU LP2B kerap menjadi pintu masuk yang dimanfaatkan secara longgar. Proyek infrastruktur, kawasan industri strategis, hingga proyek strategis nasional (PSN) dapat memperoleh dispensasi alih fungsi lahan yang dalam praktiknya sulit diawasi ketat, terutama di tingkat daerah.
Kedua, kewenangan penerbitan izin banyak berada di tangan pemerintah daerah, yang sering menghadapi tekanan fiskal untuk mendorong investasi dan pertumbuhan ekonomi lokal. Ketika pendapatan asli daerah menjadi prioritas jangka pendek, penetapan dan perlindungan kawasan LP2B dalam RTRW daerah kerap tertunda atau tidak konsisten diterapkan.
Ketiga, sanksi pidana dalam UU LP2B pada praktiknya jarang dijatuhkan. Sebagian besar pelanggaran alih fungsi lahan justru diselesaikan lewat mekanisme administratif yang jauh lebih lunak, sehingga efek jera yang seharusnya dimiliki ancaman pidana lima tahun penjara tidak benar-benar terasa di lapangan.
Keempat, lemahnya basis data lahan pertanian yang terintegrasi membuat pengawasan sulit dilakukan secara sistematis. Tanpa peta digital kawasan LP2B yang akurat dan mengikat secara hukum di seluruh daerah, aparat penegak hukum kesulitan membuktikan status lindung suatu lahan ketika kasus alih fungsi mencuat.
Implementasi Jadi Kunci
Para pengamat kebijakan agraria menilai tantangan sesungguhnya bukan lagi menyusun undang-undang baru, melainkan memperkuat implementasi dan konsistensi penegakan hukum yang sudah ada. Penetapan kawasan LP2B di seluruh RTRW kabupaten/kota perlu dipercepat dan dijadikan syarat mutlak sebelum izin pemanfaatan ruang diterbitkan.
Sinkronisasi data pertanahan antara Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN, Kementerian Pertanian, dan pemerintah daerah juga dinilai mendesak agar kawasan yang dilindungi tidak lagi menjadi wilayah abu-abu yang mudah disusupi kepentingan bisnis.
Selama sanksi tegas dalam UU LP2B lebih banyak berhenti sebagai ancaman di atas kertas ketimbang praktik penindakan yang konsisten, ancaman terhadap ketahanan pangan nasional akan terus berjalan seiring lajunya pembangunan—kecuali negara benar-benar menegakkan instrumen hukum yang sejatinya sudah dimilikinya sendiri. (*)
